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—— 专访银监会合作金融机构监管部主任张功平（下）农村商业银行不限制外资进入记者：改革方案提出农村商业银行设立在发达地区领域。设立农村商业银行，对自然人和法人的股东数量和出资比例是否有限制？外资银行和股份制商业银行的准入是否有限制？张功平：农村商业银行的股东分为自然人和法人两部分。对于法人股东，我们提倡买入大股，但最高不能超过总股本的10%。根据以往的经验，完全由少数股东控制的银行最终会变成为少数股东服务的金融机构。为了避免这个问题，在设立农村商业银行的问题上，我们要求股权不能过度集中，要相对集中，即不要超过10%。当然，这个数字是否合理还可以讨论，但绝对不可能是一两家公司控股。这是金融企业与其他工商企业根本不同的地方。自然人的出资也有一定的限制。各地可根据当地经济发展实际情况灵活调控，投资者不宜过小。目前，有的地方不超过0.5%，有的地方1%，有的地方甚至更低。目的是让尽可能多的参与者参与进来。有少量的大股东和更大面积的小股东参与，或许是更好的选择。对于外资银行和股份制商业银行的准入，目前暂无准入限制。本地经营的企业只要满足上述条件，只要愿意，就可以进入。下一步肯定会有进来的，我们按照国民待遇对待。记者：您刚才提到要增加股东数量。这样会不会导致股东过于分散，股东无法关心信用社的运作，难以有效解决业主缺位的问题？会不会影响公司治理结构的运行效果？张功平：农村商业银行与其他商业银行不同，自然人股东较多。主要原因是它们是在原有农村信用社的基础上建立起来的。原来，农村信用社的社员很多。如果现在无故清场，大家就会质疑：我们办的信用社很好，为什么不让我们参加？因此，让更多的自然人参与进来，可以避免新的改革对原有的东西冲击太大。自然，人脸比较大，确实会造成一定的色散。但大法人股在金融企业中占有较大份额，是主要方面。对商业银行应发挥一定的管理、参与和监督作用。目前，在江苏设立的3家农村商业银行中，股东的监督作用并不理想。改革前的组织管理者仍然发挥着主要作用。这与全社会的金融环境和认知水平有很大关系。有些人没有意识到我是大股东，我应该参与管理，我应该对管理的进展发表意见。这是一个过渡时期，需要一个过程。不可能达到所有参与股票的人一下子都参与管理的效果，这是不现实的。我们现在做的主要是为股东参与管理创造条件和机会。农村合作银行适合部分地区的实际情况。记者：农村合作银行是一个大胆的创新。但也有声音认为，农村合作银行的前途未卜。无论是厘清产权关系、厘清经营责任，还是充实资本、完善监管，都存在很多难以解决的问题。这种担心有必要吗？张公平？农村合作银行是这次改革讨论最多的地方。在企业改革过程中，曾出现过股份合作制。概念是一部分是合作制，一部分是股份制。西方就是这样。在德国和法国，一级商业银行与基层信用社之间存在股份合作银行，基层信用社和地方企业参股。为什么要成立农村合作银行？主要是合作制需要向股份制学习一些先进的东西。我们规定，原参股参股的农户，继续保持股东权益，成为现在的“合格股”。他们加入合作银行的目的主要是为了获得服务资质。 这群人团结在一起，选举他们的代表参与银行的管理。另一部分为“投资股”，主要参与股利分配和经营管理，并获得相应的回报。前者按照一人一票的原则参加本股份合作金融机构；后者根据股权的大小决定在金融机构的决策权和决策权。很多人认为这样的股份合作制“非驴非马”，谁知道呢？骡子可能也更好。好坏现在还不能下定论，只有经过一段时间的实践才能看到。按照目前的了解，这种模式在部分地区还是可以满足实际情况的。例如，浙江省提出设立农村合作银行，但实际上该省最符合设立商业银行的条件。按照我们目前的计算，全国商业银行不超过60家，浙江就有32家。当地的意见是：信用社要为地方经济服务，不能到外面跟别人竞争。商业银行追求利益最大化，愿意去哪里就服务哪里。股份合作银行要为地方经济发展尽一份力。职责有一定的约束和要求。农村合作银行主要为合格股东服务，但在管理上吸收了股份制的经验。合作银行必须为当地经济服务，对提供农业贷款有明确规定。省级协会可全面承担行业管理职能。记者：成立省协会的组织形式应该是怎样的？如果是县级协会的股份，那么每个县级协会都是省级协会的股东。人们会担心这样一个省级协会能否承担起行业管理的职能。张功平：现在看来，省级协会是大部分地区采用的行业管理形式。自下而上的持股和自上而下的管理不是我们的创造。很多地方都有这种管理模式，比如德国、法国、加拿大等，比较成熟。全体股东和投资人对上级组织具有一定的监督职能。服务好，就会被认可；如果你的服务不好，你就不会被选中。但通常下面的信用社机构不按章办事，上级会检查、监督。完善西部地区的合作体系，可以更好地满足农民的需求。记者：产权制度改革是农村信用社改革要解决的重要问题之一。我们注意到，规划提出要进一步完善一些困难地区的合作机制。具体来说，它是如何工作的？张功平：这是根据我国实际情况确定的。在沿海发达地区，城乡差别已经很小，农业观念发生了很大变化。解决农民基本生活基本没有问题，更多的是发展繁荣。所以，在这些地区，大部分可以去商业银行。在经济欠发达地区，农民的中心任务是逐步实现小康生活，有时甚至是解决温饱问题。这些地方仍处于经济发展相对落后阶段，急需金融机构提供适当资金解决简单再生产问题。由于经济发展水平低，资金来源比较少，当地农民相互之间通过信用社这种方式搞一些资金的融通，是能够适应当地经济发展需求的。发达地方应该有发达的金融机构，不发达的地方应该向实用的金融模式努力。特别是西部地区，由于没有经过大办乡镇企业的阶段，虽然资产规模较小，但质量一般较好，能满足农民的需求。 当然，合作制的中心要求是“一人一票”。由农民投资入股，为农民进行服务，由农民参与管理，这是合作制的根本要求。目前距离这个标准目前还有点远。但维持一个阶段的合作制，还是有助于他们发展的。当然随着整体的经济发展，可以采取其他形式，这是完全可行的。 信用社改革在整个农村金融改革中先行一步 记者：农村信用社改革的一个目标就是成为农村金融主力军。但许多人认为，农信社改革应该全盘考虑，比如农发行、邮政储蓄等应该进行配套改革，而不宜单兵深入。银监会在这方面是怎样考虑的？ 张功平：农村信用社改革是整个农村金融改革的重要组成部分，是先行一步的改革。这是因为农村信用社已经迫在眉睫，而且已经议论多年，现在各方面比较成熟。先行一步并不表示整个农村金融改革就是农村信用社改革。农村金融改革是个综合性的问题，是个配套性工程，它起码涉及到这些问题：农发行如何发挥更大作用；农业银行这一农村机构最多，面最广的商业银行机构，如何在农村发挥作用；还有农村保险问题，包括生产保险和金融保险问题，目前基本没有，这个问题不解决，农村金融就不可能做到可持续性的发展。 整个农村金融体制改革现在已经提到日程，各方面的准备工作正在展开，由中国人民银行牵头，有关部委参加的农村金融体制改革小组正在着手做。在一个整体框架内，哪一块成熟了，就会进行改革，而不会等到大家都成熟了再改。总的来说，农村金融体制改革是很大的一篇文章，这篇文章需要解决金融机构本身的问题，也要解决社会各方面的问题，单靠金融体制改革不能解决所有的农村问题。 小资料 农村信用合作社５０年发展历程 截止到２００２年末，我国的农村信用社法人机构为４万家，各项存款１．９８万亿人民币，各项贷款１．３９万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到５５６３．６亿元，占全国金融业支农贷款总额的８０．８％，对乡镇企业贷款占到７４％。 我国农村信用社发展大体经历了４个重要阶段： １、１９５１－１９５９ 年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。１９５１年５ 月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到１９５７年底，全国共有农村信用社８８３６８ 个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。 ２、１９５９－１９７９ 年，这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。 ３、１９７９－１９９６ 年，农村信用社由农业银行进行管理。１９８４年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成理了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构” ，走上了“ 官办” 的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。 ４、１９９６年至今，农村信用社由中国人民银行托管。几年来，通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高。二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大。三是经营机制有了初步转变，内部管理在加强。但人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，这样对农村信用社的长远发展是不利的，所以２０００年开始在江苏进行农信社的试点改革，试图为农信社的发展趟出一条新路来。