跨境电商进口食品安全监管新规详解

近日，国家质检总局发布《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则（征求意见稿）》公开征求意见。本文试图从研究者的角度提出一些看法。

细则难点：网购保税进口协同治理

细则开宗明义：其所依据的上位法是新的《食品安全法》，只调整网购保税进口。通过国际快递或邮寄方式进口的食品，即类似直邮进口，不在本细则范围内。至于将直邮进口排除在这些规则之外，据了解，这是消费者个人使用，风险自担。这个问题有争议，本文不讨论。

细则第二条第二款对保税网购进口的定义是：无论入境时是否产生消费者订单，货物以跨境电子商务方式申报进口，不按照入境时的消费者订单对货物进行单独包装，将货物运至特殊监管区域集中存放，跨境电子商务经营者根据消费者订单形成独立包装后发送给境内消费者。

这一定义传递了一个关键信息：通过网购保税电商进口的食品视同进口，进一步说，网购保税跨境电商食品属于进口食品。因此，困扰业态已久的跨境食品电商定性问题，至少得到了部分解答。也就是说，网购保税电商进口的食品按照新的《食品安全法》进口食品进行定性监管。所以，很自然的，在后面的文章中，细则将新《食品安全法》中进口食品监管的机制框架嫁接到网购保税电商食品上。

笔者将新《食品安全法》对进口食品的监管机制总结为对非标三新四类食品的专项监管(此处使用食品的概念：包括食品、食品添加剂和食品相关产品)。基于风险控制的需要，卫计委对以下两种情况的四类进口食品设置了特别前置审批程序：

1.进口“非标”产品：指没有食品安全国家标准的食品；

2.进口“三新”产品：

——使用新的食品原料生产的食品(如芦荟)。

——食品添加剂新品种

食品相关产品新品种——个。

此前，相对于传统的一般贸易，集货或保税货物模式的跨境电商规避了现行法律法规赋予食药监、卫计委、检验检疫等监管部门对进口食品化妆品的前置审批、检验检疫和监管要求。所以，这些规则的到来，也预示着保税进口食品网购进入了政府治理的升级阶段。

细则限定了新《食品安全法》中涉及的四类食品的类别，食品添加剂和食品相关产品的新品种不在本细则中出现。笔者猜测，这可能与目前这两种产品很少涉及跨界食品有关。虽然“三创无标”只剩下两大类，但细则中加入了保健食品和转基因食品，所以加起来是四大类。综上所述，细则将规定保健食品和转基因食品新增“无标三创”前两类，共四类产品需要“通过相关部门的注册、备案和安全性评价”。

这些相关部门的注册、备案和安全性评价，相当于除了国家质检总局之外的其他部门的前置审批。所以作为国家质检总局的细则，在这个问题上只能做“链接”的规定，而不能做更细致的规定。这使得这个问题在政府协同治理中依然存在。从企业运营的角度来看，这四类产品的前置审批是有时间成本的，电子商务最大的商业亮点是方便快捷。所以，这是一对矛盾。如何解决，既考验政府协调效率，也考验企业智慧。比如在具体操作过程中，h

进口食品中文标签问题一直困扰着进口食品的业态。线下进口食品的管理近年来已经比较成熟。目前问题集中区域是跨境食品电商的中文标签问题。从国外的案例来看，职业打假人会拿着这个去食药监部门投诉举报，进行打假。假冒的原因是没有中文标签。如果食药监部门不服，他们可以去法院起诉食药监部门不作为。

因此，进口食品的中文标签，尤其是跨境食品电商，也成为政府治理的一道坎。目前各地对司法判例有两种完全不同的看法。一种观点认为，跨境食品电商不属于进口食品。典型案例如下：2015年5月，熊某在某跨境电商公司实体店购买某荷兰品牌奶粉9罐，后发现产品包装上均无中文标签。熊违反我国《食品安全法》第六十六条，称预包装食品不得进口无中文标签的奶粉，要求电商公司退还奶粉货款1887元，并十倍赔偿18870元。法院判决熊败诉。此前，苏州有一起跨境电商案件，法院直接支持产品无中文标识十倍赔偿。

笔者认为，细则最大的亮点是创造性的引入了电子标签，以满足新消法对中文标签的要求，这其实是笔者一直觉得值得呼吁试点的措施。细则提到，除食用和保存有特殊要求或者含有过敏源的食品外，应当附有纸质中文标签和中文说明书，经营企业可以使用电子标签或者纸质标签，由消费者在填写订单时自行选择。当然，考虑到婴幼儿配方乳粉的特殊性，这类网购、保税进口的产品经过特殊处理，必须附有中文标签，入境前必须直接印制在最小销售包装上，不得在国内加贴。欧盟的电子商务既需要电子标签，也需要纸质标签，我们可以有选择地在两者之间进行选择，这还是符合我国电子商务的实际情况的。这太棒了。既满足了业务创新的需要，又符合新《食品安全法》的要求。也符合年初克强总理提到的互联网行动计划的精神。

当然，这个电子标签如何实现，电子标签承载的具体信息以及后续衍生的电子标签本身的监管等问题，都需要监管部门和企业的双向智慧来深度解读。

(作者是中国食品药品监督管理局高等研究院博士后，南澳大学法学博士。本文仅代表作者观点，不代表其所在机构意见。本研究得到了中国博士后科学基金[2015M570990]的资助。)

附网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理规则(征求意见稿)

第一章总则

第一条【目的依据】为规范保税网购模式下跨境电子商务进口食品安全监督管理，保障进口食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口商品检验法》(国发〔2015〕24号)、《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》等法律法规，

第二条【适用范围】本细则适用于网购保税模式下跨境电子商务进口的食品经营和安全监督管理(以下简称网购保税进口)。

网购保税进口是指货物无论入境时是否产生消费者订单，均以跨境电子商务方式申报进口，但在入境时不按照消费者订单对货物进行单独包装，并将货物运至特殊监管区域集中存放，跨境电子商务经营者根据

网购保税进口食品经营主体包括：网购保税进口食品经营企业(以下简称经营企业)、网购保税进口食品交易第三方平台企业(以下简称平台企业)、网购保税进口食品物流仓储企业(以下简称物流仓储企业)等。

第四条国家质检总局主管网购保税进口食品的检验检疫监管工作。

国家质检总局设立的出入境检验检疫机构负责辖区内网购保税进口食品的检验检疫监管工作。

第五条【监管原则】出入境检验检疫机构对网购保税进口食品经营主体和进口产品实施备案管理，对网购保税进口食品经营活动进行监督检查，对网购保税进口食品质量安全风险进行监管。

第二章商事主体的义务

第六条经营企业应当遵守我国网络食品经营的相关法律法规，建立健全食品安全管理制度，指定专人负责食品质量安全，确保经营的食品符合相关法律法规和食品安全国家标准的要求。法律法规规定需要办理生产经营许可或者备案的，应当取得食品经营许可或者备案证明。经营企业应当按照规定向检验检疫部门备案。

经营企业不得进口下列网购保税食品：

(一)《国务院办公厅关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》规定的禁止进境物品；

(二)未获得检验检疫准入的动植物源性食品；

(三)其他法律法规规定和国家质检总局公告禁止进境的食品。

经营企业还应确保其网上采购的保税进口食品符合以下要求：

(一)《质检总局关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见》中所列食品应来自已注册的境外食品生产企业；

(二)保健食品、转基因食品、无食品安全国家标准的食品、使用新的食品原料或者配料的食品，应当通过有关部门的注册、备案和安全评估；

(三)有动植物检疫审批要求的，应当在进境前取得进境动植物检疫许可证。

第七条【平台企业的一般义务】平台企业应当建立并落实经营企业审查登记、食品销售信息审核、食品安全应急处置、投诉举报处理、消费者权益保护等管理制度，确保平台食品安全。平台企业应按要求向出入境检验检疫部门备案。

平台企业应当对平台内经营企业进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得食品生产经营许可的，还应当审查许可。

平台企业应当建立在其平台上经营的企业档案，对生产企业、物流企业的基本信息、经营品种、品牌、资质等进行审核备案。

平台企业从事网购保税进口食品业务的，应当依法取得食品经营许可证或者备案证明，并遵守本办法关于经营企业的相关规定。

平台企业在境外注册的，应当委托具有合法资质的境内企业代理。代理人要承担相应的法律责任。

第八条物流仓储企业应当建立并实施食品物流仓储安全管理制度和产品流向追溯管理制度。物流仓储企业应当按规定向出入境检验检疫部门备案。

第九条跨境电子商务经营主体应当通过国家质检总局进口食品进出口企业备案系统向出入境检验检疫机构备案

第十二条【产品标签说明】网购保税进口婴幼儿配方乳粉必须附有中文标签，必须在入境前直接印制在最小销售包装上，不得在国内加贴。其他食品的保税进口网购应附有中文标签和说明书。除食用和保存有特殊要求或含有过敏源的食品外，还应附有纸质中文标签和说明书。商贸企业可以在产品上附加纸质中文标签和说明书，或者通过跨境电子商务交易平台提供中文标签和说明书的电子信息。这两种方法应该可供消费者在填写订单时选择。电子信息应当包括中国法律法规和食品安全国家标准要求标注的具体内容，并标明平台企业和运营企业的名称和联系方式。

平台企业应在其网站上长期公布上述基本信息，以便消费者及时查询。

第十三条【资质证书】经营企业应当对网上购买的保税进口食品进行自检，并在向检验检疫机构申报时提供产品资质证书。自检合格证明材料应由有资质的实验室出具，产品首次进口时的检测项目应涵盖该产品食品安全国家标准中规定的所有安全卫生项目；复运时的检验项目应当包括出入境检验检疫机构风险评估确定的高、中风险安全卫生项目。

第十四条【产品进境申报】进口保税食品网上进口时，经营企业或其代理检验检疫机构应当向所在地出入境检验检疫机构申报，并提供以下材料：

(1)产品名称及相应的HS编码、规格和型号清单；

(二)法律法规、双边协定、议定书等规定需要的输出国家(地区)官方检疫(卫生)证明；

(三)产品自身合格证明材料；

(四)企业注册号；

(五)产品依法取得注册、备案和安全性评价资格。

第十五条【信息记录保存】经营企业应当建立保税进口食品销售记录网购和全信息追溯制度，如实记录食品的名称、品牌、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、官方证书编号、保质期、名称、地址、联系方式和入境日期，并建立信息档案。信息档案的记录应当真实，保存期不得少于产品保质期届满后六个月；没有明确保质期的，保质期不得少于两年。

平台企业应当对其平台发布的食品安全信息内容和发布时间进行审核、记录和保存。平台内经营者的证照、营业执照等信息记录自经营者在平台内经营活动结束之日起至少保存两年，交易记录等其他信息记录的备份保存时间不得少于产品保修期满后六个月，无明确保修期的不得少于两年。

平台企业应当采取数据备份、故障恢复等技术手段，保证网络食品交易数据和资料的完整性和安全性，并应当保证原始数据的真实性。

第十六条【日常检查报告】平台企业应当建立检查制度，设立专门管理机构或者指定专职管理人员对平台内销售的食品和信息进行检查，及时制止虚假信息、夸大宣传、超范围经营等违法行为，发现食品质量安全问题或者其他安全隐患，并向所在地检验检疫部门报告。发现严重违法行为的，应当立即停止向其提供网络食品交易平台服务。

第十七条【产品召回】经营企业发现其经营的网上保税进口食品不符合我国食品安全国家标准或者有证据表明可能危害人体健康的

对出入境检验检疫部门公布的存在质量安全问题或者其他安全隐患的食品，平台企业应当及时采取停止销售、协助召回等措施。

第十八条经营企业应当积极配合检验检疫机构的监督检查，并在信息查询和数据提取方面提供必要的技术支持。

平台企业应当及时接收、处理和报告食品安全信息。出入境检验检疫部门实施监督检查时，平台企业应当在销售信息查询、数据提取、服务暂停等方面提供必要的技术支持。

出入境检验检疫部门发现第三方平台存在违反食品安全法律法规行为，要求平台企业依法采取措施予以制止的，平台企业应当予以配合。

第十九条【民事赔偿】消费者通过平台企业购买食品，合法权益受到损害的，可以向入驻平台的企业要求赔偿。平台企业不能提供运营企业真实名称、地址和有效联系方式的，由平台企业予以补偿。赔偿后，平台企业有权向入网经营企业追偿。

平台企业知道或者应当知道经营企业利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施，或者未按照本规则规定履行审查义务的，应当依法与网络食品经营企业承担连带责任。

第二十条平台企业应当采取措施建立和落实消费纠纷解决和消费者权益保护制度。

第三章安全监管

第二十一条【检验检疫】出入境检验检疫机构依法对网上购买的保税进口食品实施入境检疫，确保其符合我国检疫要求。

出入境检验检疫机构应当在风险分析的基础上，依据进出口商品检验的有关法律、行政法规，对网上采购的保税进口食品质量安全进行检验监管。

经检查监督，发现网上购买保税进口食品不符合我国法律法规和食品安全国家标准的。出入境检验检疫机构应当及时将相关信息告知经营企业，并监督其采取停止销售、召回等措施。

出入境检验检疫机构对网购保税进口食品实行集中申报、集中检验检疫、批量放行等措施，加快产品检验放行。

第二十二条国家质检总局和地方出入境检验检疫机构应当每年对网上购买的保税进口食品质量安全实施专项监督抽查计划，并定期公布抽查结果。

第二十三条【监督检查】出入境检验检疫机构对网购保税进口食品经营企业、平台企业的备案信息、产品进口销售记录、产品信息追溯和召回情况进行监督检查。

第二十四条国家质检总局对从事保税进口食品网购的经营主体实行信用管理，建立信用记录。对有不良记录的经营主体，要加强对其网购保税进口食品的检验检疫监督检查；情节严重的，不得从事保税进口食品网购。

本规则由国家质量监督检验检疫总局负责解释。各地有关规定与本细则不一致的，以本细则为准。网购保税进口化妆品的安全监管参照本细则执行。