发达国家防控重大动物疫病启示

核心提示：重大动物疫病具有致病性强、治愈难、流行率高、易感性强等特点。如果不能及时控制，往往会成为大流行趋势，不仅会给畜牧业造成严重损害，还会影响消费者的身体健康。可能造成严重危害，还可能引发大规模公共卫生危机，引发社会动荡。针对重大动物疫病的危害性，世界各国都以法律的形式制定了控制和扑灭动物疫病的措施，对因重大动物疫病而遭受损失的畜牧生产经营者进行补偿，以鼓励业主积极配合防疫期间的落实。防控措施，同时支持疫后畜牧业的复兴发展。

一、经济补偿

当发达国家或地区发生重大动物疫情时，为避免疫情扩散，一般需要扑杀疫区内（一般为疫点周围3公里半径范围内）的所有动物，并实施消毒、掩埋或焚烧等处理措施。对扑杀动物的补偿按照现行市场价格进行，各国补偿标准和补贴对象略有不同。

欧盟承担60%-70%的损失，其余由成员国政府承担

欧盟国家实行共同农业政策，农业补贴由欧盟与各国政府共享。一般做法是：本国政府先按规定向农民支付补偿金，然后凭各种凭证接受欧盟的转移支付。一般情况下，欧盟支付60%-70%的补贴给农民，成员国支付剩余的30%和防疫费用。

1997年发生CSF（经典猪瘟）时，荷兰政府发现所有有临床症状且血清学检测呈阳性的猪均按照欧盟规定进行扑杀，并在疫猪场3公里半径范围内设立保护区禁止所有动物移动，划定半径10公里为监控区，并竖立告示，禁止猪进出。补偿金由政府和养猪业协会设立的“养猪基金”各负担50%。病猪按市场价50%补偿，疑似病猪按市场价100%补偿，现场所有设备按成本价100%补偿。

美国：加入协会者给予100%补偿，未加入协会者补偿75%

美国商业家禽的疾病预防和控制由NPIP（国家家禽产业促进计划）监督。动植物卫生检验所）和国家级兽医管理机构按照有关规定执行有关管理程序和决策，接受监督。作为该项目的一部分，APHIS 与各州合作制定州家禽疾病控制计划。《联邦法典》，美国出台国家动物疫病扑杀补偿政策，即对加入NHP的农户损失确定100%补偿，对未加入农户确认损失75% NHP 。

各国发生重大动物疫病时，一般会分三步针对不同情况给予补偿、补贴或救助。一是病畜补偿费和强制防疫措施费用的支付；二是对扑杀易感牲畜的补偿，防止疫情扩散；生产补贴或援助。这些援助措施虽然是逐项实施，但通常都包含在一个综合性的援助方案中，使各方面的需求统筹考虑，总体预算可控，资金使用和计划实施的效果可以改进。

2、补偿方式

在重大动物疫病补偿模式方面，各国主要采用以欧盟为代表的“防控基金+市场支持”模式和以美国为代表的“防控基金+农业保险+市场支持”模式。日本。

欧盟“防控基金+市场扶持”模式

在欧盟，如果爆发动物疫病，畜禽养殖户将根据动物防疫法获得补偿。赔偿范围包括正式下令销毁的动物、销毁令下达后死亡的动物，以及死后被发现患有法定传染病的动物。补偿不考虑税收，也不补偿间接经济损失，例如因受影响地区的限制和相应的销售禁令而造成的损失。此外，畜禽养殖户未遵守疫情防控法定规定的，将无权获得赔偿，或视过错轻重相应减少赔偿数额。例如，1997年荷兰爆发猪瘟时，如果养殖户偷偷接种疫苗，一旦发现血清抗体呈阳性，就必须淘汰所有猪只，但不予赔偿。

欧盟规定补偿的确定主要由官方兽医机构进行。接到动物饲养者的请求后，官方兽医必须迅速估算动物被毁前后的价值，并计算出赔偿金额。补偿资金主要包括两部分：一是政府财政支出，二是养殖户缴纳的动物疫病基金。这两个部分的补偿比例在不同的国家是不同的。德国政府财政资金占50%，动物疫病基金占50%。

        美国、日本的“防控基金+农业保险+市场支持”模式

      这一方法是在欧盟政策的基础上，引入了政策性农业保险业务，共同承担重大动物疫病损失补偿。

              美国实行私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式，由联邦农业保险公司、私营保险公司和农业保险共同参与开办，实行强制与自愿保险相结合，政府对农业保险通过保费补贴、业务费用补偿、再保险和免税形式给予扶持。其中保费补贴比例因险种不同而有所差异，一般为所交保险费的 50％-80％。巨灾风险属强制保险，政府补贴全部保费，其他保险属自愿保险，政府补贴率在40％左右，向商业保险公司提供业务费用补贴，比例为业务费用 (包括定损费)的20％-25％。参与农险计划的私营保险公司除缴纳1％-4％的营业税外，一律免交其他税赋。

      日本实行民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持的模式。根据《农业灾害补偿法》，日本的农业保险组织形式采用三级制村民共济制度，即由市町村的农业共济组合直接承办各种农业保险业务、由都道府县的共济联合会承担农业共济组合保险业务、由全国农业保险协会承担各共济联合会的再保险。根据日本的立法规定，一旦某地区建立了互济组织，大畜禽(牛、马等)养殖农户即被强制参加农业保险，小家畜和家禽养殖农户自愿投保。按政府指令养殖的农户，不用投保就自动参加了保险。农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。各级互济组织一般承担保险责任的10％-20％，政府承担50％-70％。若遇特大灾害，政府承担80％-100％的保险赔款，日本政府用于农业保险的财政支出逐年增加，在农林渔业省总支出中占7％-17％。

      三、援助政策

      畜牧业发达的国家政府意识到，动物疫情发生后，更为严重的后果是由于消费者失去信心后引起的市场需求萎缩，因此在发生大范围的严重疫情的情况下，为了恢复市场信心而采取的各种补救措施更为重要。

      发达国家维护市场稳定包括两个方面：一方面是维持一定的市场需求和市场价格，另一方面是维持生产秩序，确保一定的生产能力。从需求和价格方面来说，政府应该加大宣传力度，告诉居民以正确的态度对待疫病，并且通过强化检疫手段确保安全。从市场供给方面看，政府要出资以干预价格收购和储备畜禽产品，降低供给水平，避免市场价格过低。从生产方面来说，首先为了恢复消费者的信心，有必要忍痛扑杀任何可能感染疫病的畜群；其次为了适应需求下降的情况，扑杀健康畜禽以维持供求平衡；疫情过后，为了恢复生产，提供贴息贷款、税费减免等援助措施；最后给予受灾地区的生产者直接收入支持以确保其正常生活。

      干预收购。干预收购手段主要在欧盟内部使用较多。这是因为共同农业政策规定有干预价格机制，当市场价格低于欧盟规定的干预价格的一定比例时，欧盟有义务以该价格比例收购全部农产品。如欧盟《2000年议程》规定，如果欧盟牛肉平均价格降低到干预价格的84％以下，或者成员国的平均市场价格降低到干预价格的80％以下，就要实行强制性干预。

      出口补贴。动物疫情发生后，发达国家和地区政府多采用向养殖户提供出口补贴的方式，以确保畜产品的正常出口。出口补贴额为目标价格与出口价格的差额。目标价格可以是国内的市场价格，也可以是政府为达到某种目标而制定的价格。如果出口中断，则制定计划，收购原定出口的产品。

      欧盟是出口补贴的大户，根据欧盟共同农业政策的规定，成员向第三国出口奶制品(占出口产品构成的23％)和肉类(主要为牛肉，占出口产品构成的 19％)等过剩农产品时，可向共同农业基金申请出口补贴，以消除由于欧盟农产品成本高于国际市场价格水平而对出口者产生的不利因素。补贴根据欧盟农产品的市场价格与国际市场的差价，以及生产与库存情况而定，随行就市，逐笔申请。

      生活以及恢复生产援助。动物疫病发生后，受到影响的农场生产停滞，需要很长时间才能恢复，造成了农场工人的收入大大降低，有时会非常严重，急需政府提供一定的安定援助和补贴。为了灾后恢复生产，发达国家或地区一般采取两方面的措施。一是在国家层面上建立更加完善的传染病防疫系统。2001年，英国发生BSE危机过后，欧盟先后出台了20多项法案，加强对传染病预防和控制的预警，建立了公共健康检查与监督网络、快速预警系统、信息体系、环境监视与研究以及联合研究网络为一体的传染病疾病报告系统，控制疾病蔓延，减少对经济的影响。法国政府2001年的牛肉援助计划，包括6850万欧元用于延长偿还债务，2740万欧元用于新增投资，1370万欧元用于支持小牛肉生产，以及5840万欧元用于支持区域性牧场经营。在其2002年新的全国性援助计划中，包括3811万欧元用于5年内支付肉牛畜群的培育。二是对生产者给予补贴，帮助其恢复生产。

      四、对我国的启示

      重大动物疫病暴发后，政府除了要支付各种防疫费用(包括检测、宰杀、焚毁、填埋等)，还应该对生产者的损失给予补偿，并要对受灾地区生产者进行生活和恢复生产上的援助。在欧盟、美国、澳大利亚等发达国家，普遍实行官方兽医管理制度。官方兽医由国家兽医行政管理部门垂直领导并提供经费支持和保障，可有效地排除地方或企业不正当的干扰，从而大大避免了地方当局或生产企业受利益驱动而设置的障碍或地方保护，增加了兽医执法的公正性和有效性。畜牧业发达的国家十分重视疫情应急处理过程中疫病监测、诊断、控制和扑灭、技术培训等工作的经费保证，对动物疫情应急基础设施建设、强制防疫物资储备也有足够的经费投入。